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十一
29
2017

中国专车监管之惑

    2015年10月10日,中国交通运输部(简称“交通部”),将“网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法”,公诸于众以征求意见(简称“专车监管办法”)。孰料,一石激起千层浪;同月26日,《南方人物周刊》刊发北大国家发展研究院薛兆丰教授专稿称“六大杀手锏管专车”;此前19日,《财新周刊》曾以“最严格的专车管制”为题报道。

    风波陡起,亦让人联想到,2015年中央政府工作报告,特意提到,“制定‘互联网+’行动计划,推动移动互联网……与现代制造业结合,促进电子商务……和互联网金融健康发展……”;但两会之后数月之内,李克强即在国务院厉声诘问:“国务院常务会已经讨论通过的一些政策,现在却还‘卡’在那儿,让几个处长来‘把关’……”

    前述专车监管办法执笔人,正是交通部某处处长。莫非,这就是处长把关情形?是抑或不是,皆得从出租汽车(简称“出租车”)和约租汽车(简称“约租车”)谈起。

 

两车之别

 

    以纽约市为例,汽油动力出租车在1907年才显身,但迅速取代当年时兴的带篷马车。因可见度情节,黄色自然成出租车刷身之色。1937年,纽约市立法创设行政许可制度(简称“37年许可法”)以资管制。一方面,以发放行政许可方式,设置出租车额度上限,比如铭牌(medallion)拍卖(见图一);另一方面,为乘客安全目的,强制核查充用于出租的出租车辆和出面驾驶出租车的出租司机。

 

图一:铭牌

 

资料来源:http://cityroom.blogs.nytimes.com/category/off-the-rails/(2015年11月5日访问)

   

    37年许可法限定铭牌额度上限为16,900张,而当年实际保有量为13,595张;上世纪二战之时,自行跌落到11,787张;2014年又回升到13,437张。握有铭牌一张,则意味着,可以以巡游方式,在纽约市城区任何地方,延揽乘客。铭牌所有者,通常将铭牌标示车辆,以日夜倒班方式出租,以资获取单张铭牌收入最大化。出租司机,得另获行政许可,得披露犯罪记录,得通过城市道路熟悉程度之测试。这一类黄色出租车(见图二),绝大数聚集在纽约市的曼哈顿区。

 

图二:黄色出租车

资料来源:纽约市出租车和豪华轿车委员会官方网站(2015年11月5日访问)

 

    因择区聚集原因,服务曼哈顿区之外其他区域约租车应运而生。自其出生之日即属黄色出租车的挑战者,甚至是跨越37年许可法管制的竞争者。尽管如何,约租车多遵循自身的管制要求,仅仅以预约招车的方式营运,比如提前一小时预约。1971年成立并沿袭至今的出租车和豪华轿车委员会(Taxi and Limousine Commission,简称“TLC”),协调两者之间的冲突,但TLC在1987年才真正获得管制约租车的管辖权。此时,绝大多数铭牌,已落入自然人之手。

    上世纪60年代出租车电话预约出现,也即,除举手招呼巡游之中的出租车(简称“扬手招车”)外,还可以致电预约;电话预约的成熟运作,反而让扬手招陷于困境;为此,TLC将电话预约之法从出租车身上强行剥离,转而限用于约租车。黄色出租车铭牌持有人,如若打算转向约租车,要么将铭牌转让,要么将铭牌出租,另行购置黑色约租车(见图三)运营即可。实际上,2005年黑色约租车已达10,400辆。

 

图三:黑色约租车

 

资料来源:纽约市出租车和豪华轿车委员会官方网站(2015年11月5日访问)

 

    出租车和约租车明显有别。原则上,出租车由市管制,约租车则由州管制。出租车,可以电子招车,也可以扬手招车;约租车,只能预约,特别是,不可以扬手招车。出租车,计费使用车载计程器,参考行程和行走时间确定。计程器,得经过定期校验。约租车,并不装载计程器,也不得以其计费;从行走时间计算,并由当事人事先约定费率。出租车,是黄色的,有车载行头,便于识别,比如顶灯显示。约租车,多属黑色豪华车,没有类似行头。

    因为择区聚集,2012年,纽约市另立绿色出租车行政许可,借以覆盖黄色出租车不愿意服务的其它区域。(见图四)2014年TLC披露的数据,黄色出租车,共计13,437辆;绿色出租车,共计6,000辆。此外,约租车,计有25,000辆,专向社区提供预约服务;其中,黑色约租车,计有10,000辆,主要向公司客户提供。(三类车的明细,见表一)

 

图四:绿色出租车

资料来源:纽约市出租车和豪华轿车委员会官方网站(2015年11月5日访问)

 

表一:2014年数据

 

 

黄色出租车

绿色出租车

约租车

车辆数量

13,437

6,000

25,000

营运区域

曼哈顿区

机场

曼哈顿和机场之外的纽约

纽约市

司机数量

50,000

数据尚缺

数据尚缺

运营方式

巡游

电子招车

巡游

电子招车

预约

电子招车

预约

TLC管制

费率

车辆安检

铭牌额度上限

费率

车辆安检

许可额度上限

车辆安检

资料来源:纽约市出租车和豪华轿车委员会官方网站(2015年11月5日访问)

 

    相应于纽约市,2011年版“上海市出租汽车管理条例”简称“沪11条例”)第2条规定,“出租汽车”,要么是提供客运服务的车辆,要么是提供车辆租赁服务的车辆;其中的客运服务,按照乘客意愿提供,按照里程和时间收费;其中的车辆租赁服务,向用户出租不配备驾驶员的车辆,按照时间收费。“出租汽车”,充用于客运服务,就是日常的“打的”,即出租车;如若充用于车辆租赁,就是神州租车(www.zuche.com)的“租车”。

    此外,2011年8月18日,上海市交通运输和港口管理局,以沪交客〔2011〕427号,发布关于规范汽车租赁行业管理的若干意见(简称“427号管理意见”);427号管理意见明确提及:“严格规范汽车租赁代驾服务……车辆租赁服务不配备驾驶员。客户确有需求的,汽车租赁企业可代为客户与第三方劳务公司签订劳务代理合约,由劳务公司向客户提供驾驶员……”这形同闻名业界的在苏州流行的约租车。

    从2015年前的地方法规或者政策,可以得出,“出租汽车”区分为出租车和约租车。从此背景观察,2015年1月1日实施的“出租汽车经营服务管理规定”(简称“2015年经营规定”)第53条提到的“出租汽车经营服务”,其中的“出租汽车”,就是出租车;“预约出租汽车经营服务”,其中的“出租汽车”,可以是约租车。

    美国纽约市的区别,中国上海市的区分,如若忽略细节上的差别,大致是相当的。问题是,何谓电子招车呢?

 

打车软件

 

    2008年,特拉维斯 卡兰尼克先生和加特勒 坎普先生,数度将先前创业企业脱手的两位系列创业者,曾久困巴黎雪地,因为打不到出租车;这一局促经历,促生今日的Uber理念,借助智能手机app(简称“打车app”)打车。一回旧金山,坎普先生即买下域名UberCab.com,托付卡兰尼克先生运营;2010年正式成立,在旧金山和硅谷等企业高管聚集区域提供黑色豪华车打车app打车服务(见图五)。

 

图五:UberBlack

 

资料来源:http://www.wsj.com/articles/uber-wont-face-limits-on-surge-pricing-under-nyc-council-legislation-1452880443(2015年11月5日访问)

 

    当初app的关键步骤是,将乘客信用卡与app关联;通过app可以察看轿车的行进远近;内置于app的GPS导航系统将轿车导向乘客的目的地;搭乘了结之时款项自动从乘客信用卡扣划;上述款项的20%由Uber截留,其他部分交给司机。

    同年10月,即收到加州公用事业委员会和旧金山市交通署签发的有关无照运营出租车的禁令;如若不从,或可面临1,000美元罚款或90天监禁。卡兰尼克先生认定,所供业务仅仅是将司机和乘客通过app撮合;将“UberCab”更加为“Uber”,无视禁令,继续营运(www.uber.com)。至2015年年底,总计募集私募资金80亿美元,其估值跨越510亿美元。

    Uber的打车app简单易行。乘客,用智能手机下载app,注册账户,关联信用卡,即可打车。打开app,按下打车按钮,app显示附近可招车辆,通常数秒钟内即回应,司机就上路了。司机应招之后,通过app,乘客可以从app内置地图看到司机的行进。也可以看到司机名字和星级。可以以电话或者短信联系司机。司机通常在数分钟内即到乘客身边。乘客上车后,app内置GPS导航系统可以导航。行程了结时,无需支付现金,从信用卡自动扣划。事后乘客会收到电子邮件一封,邮件鼓励乘客给司机打分。(见图六

 

图六:Uber app

资料来源:http://techcrunch.com/2010/07/05/ubercab-takes-the-hassle-out-of-booking-a-car-service/(2015年11月5日访问)

 

    Uber收取的费用,从时间和距离按GPS记录定。以黑色豪华车为例,其费用要比传统约租车的便宜许多,但要比出租车的高40%-100%。在高峰期或天气恶劣之时,Uber会自动加价,在原价的1.5到7倍之间,此属加价定价Surge Pricing)。只不过,是否采纳加价定价,Uber会事先获取乘客同意。

    如若对照纽约市的情形,Uber觊觎者,乃有关黑色豪华车的打车app。事后,才将业务扩及黑色豪华车之外的领域,比如出租车。先约租车,后出租车。(见前文“两车之别”)

    中国的打车app正好相反。现已合并为滴滴出行(www.xiaojukeji.com)的原快的和滴滴打车,在2014年年初,其一联手微信支付(www.tenpay.com),另一联手支付宝钱包(www.alipay.com),推出以移动支付方式支付出租车车费之业务,并启动打车补贴之战。同年6月停止补贴战后,打车app用户规模达1.3亿;快的打车和滴滴打车,分别以54.4%与44.9%领先;快的打车,覆盖至中国358个城市;滴滴打车,300个城市。快的打车或滴滴打车,意在减少出租车空驶,并不从中获取收入。

    在前述基础上,快的打车和滴滴打车都转向专车,向中高端人群提供个性化的客运服务。比如,当年快的打车旗下上海奇漾信息技术有限公司(简称“上海奇漾”)的一号专车。一号专车调度的车辆,由租赁公司提供;以严格审核机制,保证车辆来源的合法性与安全性;严格审查每一辆车的手续及其资质,只有获得运营资质的租赁车辆才可供调度。此为合作。一号专车委派的司机,由专业劳务公司提供并在其备案;由快的打车提供礼仪规范等方面的培训。这也是合作。价格在严格受政府管制的出租车费的2-5倍间,且司机绝不接触车费款项。通过支付宝或者信用卡直接支付给上海奇漾,发票以邮寄方式提供。全程皆有记录,并可追溯。这就是以一号专车为中介提供客运服务。(简称“四方协议”)此等不触动现行管制的一号专车模式,可见图七:

 

图七:一号专车


 

资料来源:中国工商管理案例中心:《快智集团:手机打车软件》

 

    前述不触动现行管制模式的一号专车,就是移动互联网版的苏州约租车。(见前文“两车之别”)如若忽略因管制不得不设的四方协议,也就是Uber黑色豪华车打车app。不过,不管哪一家约租车业务,在2015年突然面临管制之惑。此事宜从监管权限谈起。

 

监管权限

 

    1985年3月20日,上海市政府颁布,“出租车客运管理规定”;其中第4条指明,监管者是上海市公用事业管理局。出租车客运管理规定,特别是,第4条指明,皆由1995年6月16日上海市第10届人民代表大会常务委员会第19次会议通过的地方法规 “上海市出租汽车管理条例”保留;最近一次修订版本即沪11条例。其它城市的情形,不相上下。

    1997年12月23日,中国建设部以第63号令,颁布“城市出租车管理办法”;其中第7条第1款规定:“国务院建设行政主管部门负责全国的城市出租车管理工作。”因这一款规定,监管者变成了国务院部委之一建设部。

    1998年6月18日,国务院办公厅国办发〔1998〕67号“关于印发交通部职能配置内设机构和人员编制规定的通知”,明文提到“将出租车管理职能交给地方各城市人民政府,由其自行确定管理部门”;1998年6月23日,国务院办公厅国办发〔1998〕86号“关于印发建设部职能配置内设机构和人员编制规定的通知”,也明确提到“城市出租车管理职能……下放给地方人民政府,建设部……不再承担此项管理职能”。这时的监管者,恢复为地方政府。

    据2005年数据,在全国31个省市自治区中,其中16个,由交通主管部门监管;1个,由建设主管部门监管;14个,由交通主管部门和建设主管部门共同监管。在344个地级市中,交通主管部门监管的,288个;建设主管部门监管的,56个。绝大多数中小城市的,由交通主管部门监管。此外,从北大法宝(www.pkulaw.cn)检索数据可知,自1998年后,累计有包括上海在内的城市100左右,通过地方立法管制出租车行业,特别是,创设行政许可制度发放行政许可。

    因2008年国务院机构改革,在原交通部的基础上,现今交通部组建;原建设部指导城市客运之责,划入交通部;2008年7月10日,国务院办公厅国办发[2008]74号“关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知”,明确:“将原建设部的职责划入住房和城乡建设部……将城市管理的具体职责交给城市人民政府,并由城市人民政府确定……城市客运……等方面的管理体制。”由此形成交通部统一指导市政府监管之体制。

    2013年2月21日,交通部发出,“关于规范发展出租汽车电召服务的通知”;2014年7月9日,交通部办公厅发出,“关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知”。这类通知,尚可认作指导意见。实际上,从上述指导,2013年5月6日,北京市交通委员会运输管理局发布,“北京市出租车电召服务管理试行办法的通知”;2013年7月5日,上海市交通运输和港口管理局发布,“关于规范本市出租车预约服务管理的通知”。

    这就是到目前为止的中国城市客运监管框架。专车或者约租车,在此框架管辖之下。问题是,惑从何来?

 

监管之惑

 

    前述专车监管办法,以交通部令2014年第16号为依据,即2015年1月1日实施的2015年经营规定。不妨从2015年经营规定本身谈起。第一,从中国城市客运监管框架观察,2015年经营规定第6条明确:“交通部负责指导全国出租汽车管理工作。”这是明确承认交通部的指导地位,否则有夺权地方政府之嫌。

    第二,2015年经营规定第2章的标题是“经营许可”。如此创设行政许可,实乃夺权地方政府。从中国城市客运监管框架观察,管理体制确定权在地方政府。这一确定权,一定实际上也包括创设行政许可。(见前文“监管权限”)

    第三,以出租车牵涉的行政许可为例,在地方,以地方法规为支撑,比如上海;2015年经营规定,不过是交通部这一部门规章;从法律的角度看,上述夺权行为有效?如若无效,是否更显得无知者无畏?在地方,以地方法规为支撑的城市,有上百之众;2015年经营规定,打算一统天下?从法律的角度看,能起作用?地方法规和部门规章,谁强谁弱?(见前文“监管权限”)前者乃法,后者并不是法律。

    第四,现存的上百城市,相应行政许可都是从地方法规签发;2015年开始,从2015年经营规定为之?如若不是,2015年经营规定在法律意义上存在?如若存在,每次否决即为羞辱交通部部长?特别是,上海市将第一张专车证书签发给上海奇漾,相应照片见图八;上海奇漾获得的证书记载得清清楚楚,从沪11条例签发。

 

图八:上海奇漾

 

资料来源:http://weibo.com/p/1001603897052902861240(2015年11月5日访问)

 

    既然专车监管办法,以交通部令2014年第16号为依据;在此范围内,前述四理由一样存在。在此前提之下,无须浪费弹药讨论专车监管办法具体内容。

   

专车许可

 

    至于签发证书给上海奇漾,所据具体条文定是沪11条例第14条;从事客运服务的企业,应当持交通行政管理部门核发的许可凭证,办理营业执照;从前述规定办妥手续的,由交通行政管理部门签发经营资质证书。上海奇漾获得的证书即经营资质证书。

    这在逻辑上自明的,2011年修订之时,并无经营资质证书提及的“约租车网络平台”一说。(见图八)故从沪11条例第14条文字字面出发,无从签发前述经营资质证书。如若以旧瓶装新酒,则属拓展。如若拓展成,一号专车,可以吸纳私家车,且其车主无需另获经营资质证书,则无异于Uber获得美国加州的“交通网络公司”之许可。交通网络公司,具有传统约租车调度机构的调度功能;在加州境内,通过打车app,即可接纳无需另获许可的私家车加盟Uber。(见前文“打车软件”)

    将此时的一号专车和过往模式下一号专车相较,可以得出,前述证书,实际上废止了过往模式下一号专车借助四方协议绕过的中国政府管制;因此一号专车生存空间,陡然从租赁公司的运营车辆,扩大到非属运营车辆的私家车,且无需为此转会。(见前文“打车软件”)

    如若可作上述推断,实际上就是如此,且不管处长把关之说,也不过问其效力若何,专车监管办法与上海市签发证书相比,高下立判。至此,中国专车监管之惑可解?!

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金勇军 金勇军

金华市人。汉族。硕士。民盟盟员。1986年毕业于金华一中。1990年毕业于华东师范大学哲学系。1996年毕业于北京大学法律学系民商法专业。1996年在清华大学经管学院任教。现任战略系商法副教授。
目前授课:中国制度环境与商法(MBA)、批判性思维和道德推理(CTMR,本科)

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